Quelque part dans un ministère fédéral allemand, une fonctionnaire ouvre un tableur. L’extension du fichier indique .xlsx. Elle a fait cela des milliers de fois — c’est la norme, le réflexe auquel on ne réfléchit jamais. Mais depuis le 18 mars 2026, cette norme a une date d’expiration.

Le IT-Planungsrat — l’organe où le fédéral et les Länder coordonnent leur infrastructure numérique — a décidé que toutes les administrations publiques allemandes doivent passer au format ODF pour les documents modifiables et au PDF pour les documents finaux. Les formats .docx, .xlsx et .pptx de Microsoft ne figurent pas sur la liste.

Ce n’est pas une recommandation. Pas une préférence. C’est une décision contraignante qui s’applique à chaque administration fédérale, chaque gouvernement régional et chaque municipalité. La portée : environ 5,4 millions d’agents du secteur public.

Ce qui a été décidé

Le mandat sur les formats fait partie du Deutschland-Stack, le cadre gouvernemental pour une infrastructure numérique souveraine. La spécification officielle nomme explicitement les formats autorisés :

  • ODF (ISO/IEC 26300) — pour tous les documents bureautiques modifiables
  • PDF/UA — pour les documents non modifiables et accessibles
  • JSON, XML, CSV — pour l’échange de données
  • SQL, ODBC, JDBC — pour l’accès aux données relationnelles

OOXML — le format derrière .docx, .xlsx et .pptx — est absent. Tout comme les anciens formats Microsoft. Comme la Document Foundation l’a résumé : « L’ODF n’est pas listé comme une simple préférence ou solution de repli, mais comme un format de document standard. »

Le calendrier : la conformité ODF est visée pour 2027, l’infrastructure complète du Deutschland-Stack pour 2028.

Pourquoi les formats sont une question de souveraineté

Un format de fichier semble être un détail technique anodin. Mais les formats déterminent quel logiciel peut lire, écrire et traiter les données gouvernementales. Quand un gouvernement se standardise sur un format contrôlé par un seul éditeur, il crée une dépendance bien plus profonde qu’un contrat de licence.

Le verrouillage par défaut. Microsoft Office enregistre en OOXML par défaut. Chaque document créé dans ce format renforce l’hypothèse que Microsoft Office est nécessaire pour le lire. Sur des décennies, cela crée une archive de millions de documents qui exigent de facto le logiciel d’une seule entreprise.

Le coût du statu quo. Le gouvernement fédéral allemand a dépensé 204,5 millions d’euros en licences Microsoft en 2024 — un montant en hausse constante d’année en année. Les dépenses des Länder et des communes sont estimées nettement supérieures. Ces coûts ne reflètent pas uniquement la valeur reçue — ils reflètent le fait que changer coûterait encore plus cher.

L’accès aux archives nationales. Les documents gouvernementaux sont des archives publiques. Si ces archives sont stockées dans un format dont la spécification complète est contrôlée par une entreprise étrangère, l’État dépend de cette entreprise pour accéder à ses propres données. L’ODF, en tant que standard ISO maintenu par un processus ouvert, élimine ce point de dépendance unique.

Le Schleswig-Holstein a prouvé que ça fonctionne

Ce n’est pas de la théorie non testée. Le Schleswig-Holstein migre depuis 2024 environ 30 000 postes administratifs de Microsoft Office vers LibreOffice. En décembre 2025, environ 80 % de la migration était achevée.

Les chiffres : 15 millions d’euros par an d’économies sur les licences, pour un investissement unique de migration de 9 millions d’euros. Délai d’amortissement : moins d’un an.

La migration ne s’est pas faite sans heurts — différences de mise en page, compatibilité des macros et formation des utilisateurs ont nécessité des investissements. Mais le Land a accepté ces coûts comme le prix du contrôle réel sur sa propre infrastructure.

Le fondement juridique

Le mandat n’existe pas isolément. Il repose sur une série d’engagements juridiques :

L’accord de coalition (avril 2025) s’engage à promouvoir « les interfaces ouvertes, les standards ouverts et l’avancement ciblé de l’Open Source » à tous les niveaux administratifs.

L’Interoperable Europe Act (Règlement 2024/903, en vigueur depuis avril 2024) exige des standards ouverts pour l’interopérabilité transfrontalière entre administrations publiques. Il ne nomme pas explicitement l’ODF, mais impose des standards neutres vis-à-vis des fournisseurs — et l’ODF est le seul format de documents largement adopté qui satisfait ce critère sans réserve.

Le vote du Parlement européen par 471 voix contre 68 en faveur de « l’Open Source d’abord » dans les marchés publics fournit le cadre politique. L’Allemagne est le premier grand État membre à en tirer une exigence contraignante sur les formats.

L’Europe observe

La France a imposé l’ODF via le Référentiel Général d’Interopérabilité en 2009. Le Royaume-Uni a suivi en 2014. Les Pays-Bas exigent l’ODF pour tous les échanges de données du secteur public. Mais dans chaque cas, l’application a été inégale. L’Italie a adopté des lignes directrices qui sont, de l’aveu même de son agence numérique, « presque toujours ignorées ».

L’approche allemande est différente parce que les décisions de l’IT-Planungsrat sont constitutionnellement contraignantes — à tous les niveaux administratifs. La lettre ouverte de la Document Foundation à l’Europe appelle les autres États membres de l’UE à emboîter le pas, arguant que l’Interoperable Europe Act fournit déjà la base juridique.

Le précédent compte. Si la plus grande économie de l’UE rend l’ODF obligatoire et exécutoire, cela change le calcul pour chaque gouvernement européen qui utilise encore .docx par défaut.

Ce que cet article n’est pas

Ce n’est pas un article anti-Microsoft. Microsoft Office prend en charge l’ODF — imparfaitement, mais il le fait. Le mandat n’interdit pas le logiciel Microsoft ; il interdit l’hypothèse que les formats Microsoft sont la norme. Les administrations peuvent continuer à utiliser Microsoft Office si elles enregistrent en ODF. Ce qu’elles ne peuvent plus faire : obliger d’autres administrations à posséder un logiciel Microsoft pour lire leurs fichiers.

La distinction est entre choisir un outil et être lié à un seul.

La ligne entre dépendance et contrôle

Quelque part dans ce ministère allemand, la fonctionnaire ouvrira un jour son tableur dans un autre format. Elle ne le remarquera probablement pas. Les colonnes auront la même apparence. Les formules fonctionneront. Le fichier sera légèrement plus petit.

Mais le pays derrière ce tableur aura discrètement redessiné la ligne entre dépendance et contrôle — à un niveau auquel la plupart des gens ne pensent jamais.

Sources

Vue d’ensemble thématique : Souveraineté numérique en Europe Articles connexes : Le souveraineté-washing expliqué, Linux dans le secteur public